Nicaragua's community-based, pro-active police: an exportable model?

The Central American states of the so-called Northern Triangle – Guatemala, Honduras, El Salvador – have some of the highest homicide rates of the world. A land bridge between the coca producing areas in the Andes and the Mexican cartels that supply the US market, Central America seems mired in an endless cycle of violence often associated with the interlinked phenomena of drug trafficking, organized crime, juvenile gangs and weak state institutions. The governments of Guatemala, Honduras and El Salvador have adopted heavy security policies and the deployment of military assets – the so -called ‘mano dura’ approach – in the attempt to reduce the violence, with mixed results at best. Against this dire background, Nicaragua stands out positively in comparison with her northern neighbours. Despite widespread poverty and the smallest police force of the region, Nicaragua can boast one of the lowest homicide rates in the western hemisphere and low crime levels in general. The Nicaraguan National Police pro-active, community-based law enforcement approach is often credited with this success. This article – in Spanish – analyses in great detail the merits of this policing model, its underlying socio-political pre-conditions, some contingency factors of the drug trade in Central America and whether the Nicaraguan model is actually ‘exportable’ to other countries.

Nicaragua: policía comunitaria proactiva ¿Un modelo exportable?

En los últimos años varios medios y revistas han tratado el tema del sorprendente desempeño de la Policía Nacional de Nicaragua (PNN) o, mejor dicho, del modelo Policía Comunitaria Proactiva (PCP). En un contexto regional donde la delincuencia a todos los niveles ha tenido un crecimiento drástico y persistente, Nicaragua ha obtenido resultados indudablemente positivos en la lucha contra la violencia y la inseguridad.

Nicaragua, cumpliendo con el dicho que tradicionalmente la define figuradamente “el país donde el plomo flota y el corcho se hunde”, se coloca en neta contradicción frente a la clásica interpretación sociológica que pone en inmediata relación una realidad de fuerte pobreza con altos niveles de violencia y – en general – de inseguridad ciudadana. En efecto, a pesar que la fuerte presencia de las maras y la intensa penetración de los carteles mexicanos del narcotráfico sean fenómenos sumamente dramáticos en la región del istmo, conllevando datos impresionantes como la tasa de homicidios de Honduras y El Salvador, respectivamente arriba de los 90 y alrededor de los 70 por cada 100.000 habitantes, Nicaragua aparece como el país más virtuoso en materia de indice delictivo demográfico (tasa de homicidios de 8,7 cada 100.000 habitantes, fuente: PNUD). Si consideramos que Nicaragua tiene uno de los cuerpos de policía más pequeño del continente que cuenta 13.000 policías (18 efectivos cada 10.000 habitantes), es razonable pensar que el resultado de la acción de la PNN en las últimas décadas sea efectivamente fruto del modelo preventivo, proactivo y comunitario, “principal fortaleza de la institución”, como le encanta decir a su directora general Aminta Granera, a quién le pregunta sobre el asunto.

Apoyado por la cooperación sueca desde 1990 en adelante, el Modelo PCP pone un énfasis especial sobre la relación Policía-Comunidad. Bajo el lema de una una estrategia integral “desde la comunidad, hacia la comunidad”, es decir involucrando a la misma comunidad hacia la solución de los factores de riesgo para los asuntos de competencia policial y creando así condiciones favorables para su movilización en acciones preventivas el modelo policial de Nicaragua está en neto contraste con el síndrome de la “mano dura”, prevaleciente en la región. El Modelo en cuestión se desarrolla a partir de la institucionalización de la relación entre Componente Policial y Componente Comunitario, para llegar a un Componente Proactivo finalizado al monitoreo de los factores de riesgo y análisis de informaciones, para que los actores del proyecto puedan accionar con eficiencia. Los actores principales son fundamentalmente tres: los jefes de sectores, policías que atienden un sector territorial específico; la policía voluntaria, cuerpo auxiliar de ciudadanos voluntarios que prestan servicios a la comunidad; los Comités de Prevención Social del Delito (CPSD), otra modalidad de participación ciudadana, pero con una función de monitoreo del entorno social para disminuir los riesgos de crímenes en las comunidades. Toda esta estructura se refiere no solamente a la institución policial, sino también a nuevas estructuras especializadas como las Comisarías de la Mujer y la Niñez (CMN), que dirigen su atención a casos de violencia intrafamilial y sexual, y la Dirección de Asuntos Juveniles (DAJUV), para brindar atención psicosocial a la niñez y adolescencia a riesgo de conducta violenta, drogadicción y involucramiento en pandillas. Ingrediente fundamental del modelo queda la participación ciudadana como mecanismo de prevención social finalizada a la reducción de la delincuencia y de la penetración de la criminalidad organizada transnacional. Número de efectivos, salarios y recursos materiales no aparecen en ninguna manera elementos importantes para que la acción de la policía sea más eficaz: su verdadera fuerza, afirman con convicción los actores involucrados, es la estrecha vinculación con la comunidad.

Con igual convicción muchos medios, así como muchos organismos internacionales entre los cuales agencias de Naciones Unidas, afirman que el modelo “preventivo, proactivo y comunitario” podría ser exportado al resto de la región para replicar la experiencia de Nicaragua, implicando el interés de la cooperación internacional en orientar su respaldo a iniciativas parecidas aplicadas a otros países del área. A este respecto comparto la observación de Aminta Granera cuando dice que “es difícil exportar el modelo policial nicaragüense al resto de la región”,^[1] aunque con diferentes razones. Es cierto que Nicaragua llegó a este resultado después de décadas de integración social, en un contexto histórico, social y político muy peculiar: lo de la Revolución Popular Sandinista y de su gobierno consecuente, entre 1979 y 1990. Granera afirma, con razón, que hay que tener en cuenta este contexto para evaluar el potencial de replicabilidad del modelo nicaragüense en otros países, pero olvida una de las razones más contundentes y que representa un factor fundamental de la eficacia del modelo PCP, cuya origen remonta propiamente a la época del gobierno revolucionario, es decir la división de la sociedad en organizaciones de masa, gremios y comités populares. Después del Junio de 1979, la Junta de Reconstrucción Nacional y luego el Gobierno Sandinista propiamente dicho, con el objetivo de implicar a todos los sectores sociales en la reconstrucción del país y perseguir las metas revolucionarias, se crearon organizaciones de participación ciudadana, grupos de mujeres, de estudiantes, de jóvenes, gremios y sindicatos de campesinos, de ganaderos, de empleados públicos, etc. Entre estas organizaciones, los Comités de Defensa Sandinista (CDS), también llamados “ojos y orejas de la Revolución”, tenían un papel de gran importancia en la coordinación de las actividades de masa, de la propaganda revolucionaria y sobretodo para la vigilancia del territorio frente a las acciones contrarevolucionarias que no tardaron mucho en manifestarse, en los primeros años 80.

Aun a lo largo de los 16 años de gobiernos liberales que siguieron a la derrota electoral de 1990, la capacidad de movilización de masa por parte de los sandinistas siempre quedó a un nivel notable. El FSLN logró mantener su estructura organizativa territorial en particular a través de la Juventud Sandinista, las organizaciones estudiantiles, de mujeres, gremiales y la hegemonía política en los Movimientos Comunales. Con el regreso al poder del sandinismo en 2006, toda la estructura organizativa anteriormente descrita se convirtió en un sistema de organizaciones comunitarias llamadas Consejos del Poder Ciudadano (CPC), verdaderos herederos de los antiguos CDS, coordinados por la esposa del presidente Ortega, Rosario Murillo. Creados para incentivar y profundizar la participación de los pobladores en la toma de decisiones que conciernen sus comunidades, cada CPC está organizado por áreas: derechos del ciudadano, derechos de la mujer, derechos de los jóvenes y niños, derechos de personas mayores, comunicación, seguridad ciudadana, salud, educación, medio ambiente. Cada barrio y cada comarca tiene un coordinador general y coordinadores de áreas temáticas, y su estructura se reproduce hasta las “manzanas” o las “cuadras”, dibujando una coordinación hasta micro-territorial. Si es cierto que esta estructura resulta ideal para llevar adelante un proyecto como el Modelo PCP, además que otros proyectos de desarrollo social creados por el gobierno o por organizaciones para-gubernamentales, de otro lado representa también una institucionalización del control territorial que no solamente la oposición política nicaragüense, sino también medios y organizaciones internacionales, consideran perjudicial para la democratización del país. Por ejemplo, Carlos Fernando Chamorro, periodista muy conocido y critico hacia el actual gobierno, en un reciente artículo del semanario nicaragüense “Confidencial”, hace hincapié en la “naturaleza de la subordinación de la institución policial a la Presidencia de la República”, con la nueva “Ley de Policía Nacional” que el gobierno Ortega ha propuesto, que podría permitir la reelección de los jefes policiales de la mano del Presidente, otro paso – opina Chamorro – hacia una institucionalización de una “policía parcializada […] con inclinaciones partidarias”.^[2]

Otra observación merecen los supuestos logros por parte de la PNN-PCP por cuanto concierne el problema del narcotráfico. Para decirla con la Fundación Friedric Ebert Stiftung en su análisis temático de su Anuario 2013, Nicaragua se habría convertido en un “muro de contención contra el narcotráfico”.^[3] A este respecto, coincido con los que optan por un planteamiento más matizado, en lugar de lanzar afirmaciones categóricas y definitivas. Notoriamente Nicaragua queda dividida geográfica, estructural y demográficamente en dos partes bien distintas: la Costa del Pacifico, donde se encuentran todas las ciudades importantes, las infraestructuras, las vías de comunicación, además que las instituciones y las actividades productivas; y la Costa Atlántica, escasamente habitada (comunidades de indios miskitos y garifunas), con vías de comunicación prácticamente inexistentes entre norte y sur y con vías de conexión con la parte del Pacifico extremadamente deterioradas. Las rutas de paso usadas por los cárteles del narcotráfico hacia Honduras y Guatemala o directamente para México, son casi todas marítimas: la Costa Atlántica nicaragüense, siendo territorio inmenso y muy poco monitoreado por la policía, se presta muy bien para actividades de apoyo logístico a las rutas de paso. Creo que no sea tampoco exagerado pensar en una suerte de “acuerdo tácito”, para que las organizaciones criminales eviten de llevar a cabo sus actividades en la parte occidental del país a cambio de una política de “los ojos cerrados” por parte de las instituciones que se ocupan de la seguridad nacional. Es un hecho que las incautaciones de clorhidrato de coca actuadas en la Costa Atlántica nicaragüense son en número y cantidad absolutamente risible en comparación con el volumen de material que fluye hacia el norte de aquél lado del istmo, y casi todas las operaciones son actuadas por el Ejercito. Es cierto que los traficantes reorganizan constantemente sus rutas y métodos, “sin embargo, los mapas también evidencian que los envíos terrestres y marítimos por el Caribe siguen llegando a Nicaragua y Honduras”,^[4] afirma Roberto Orozco, investigador independiente en temas de seguridad que, consultando los mapas de la Oficina de Naciones Unidas contra la Droga, mapas hechos con satélites, releva que los vuelos aéreos que llevan material desde Colombia han aumentado al sur de Honduras y norte de Nicaragua, en la zona de la Costa Atlántica, “lo cual crea las dudas sobre si Nicaragua está capturando las drogas que llegan o no las está percibiendo”.^[5]

El pasado septiembre, en ocasión del 35° aniversario de la constitución de la policía, la comisionada Aminta Granera citaba los éxitos del país en materia de lucha contra el narcotráfico y crimen organizado, declarando Nicaragua “país libre de drogas”. Pocos días después, Estados Unidos incluyó a Nicaragua en una lista de 22 países que producen, almacenan y actúan como bases o rutas del tránsito de drogas a Estados Unidos y que – textualmente – ha “fallado de manera demostrable” en el cumplimiento de sus obligaciones en virtud de los acuerdos internacionales anti-narcóticos.^[6] La “lista negra” apareció en un memorando que Obama envió a su secretario de Estado John Kerry: seguramente al presidente no le gusta para nada el acercamiento de Nicaragua al Servicio Federal Antidrogas de la Federación de Rusia (FSA), dejando la colaboración con la Fuerza de Tarea Conjunta Interagencial Sur (JIATF) de EE.UU., pero es razonable presumir que no sea la única razón para haber tomado esta dura posición hacia Nicaragua. Pero los datos oficiales de la lucha contra el narcotráfico de la PNN seguramente no ayudan a confirmar la teoría del “muro de contención” que muchos funcionarios PNN ostentan con orgullo.

Acknowledgements

Cover image: modified from the original by Jorge Mejía Peralta (CC-BY-SA , https://flic.kr/p/9vhXE4). Inline image: Coliseo policial (Agosto en Managua), modified from an original by Montecruz Foto (CC-BY-SA, https://flic.kr/p/6PmwHX)

References